美力推最低稅率本質仍是“美國優先”

自疫情暴發以來，美國聯邦債務飆升，甚至已經超過經濟規模。為此，以美國為首的發達國家極力推進全球最低稅率，也就不足為奇了。四年前，美國時任總統特朗普要減稅；四年后，美國時任總統拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國，其本質也仍是受“美國優先”的狹隘戰略思維所支配。

　　當地時間7月10日，二十國集團（G20）財政部長和央行行長第三次會議發布公報稱，已就更穩定、更公平的國際稅收框架達成歷史性協議，二十國集團支持跨國企業利潤重新分配、設置全球最低公司稅率等措施，并呼吁更多國家未來加入磋商。

　　美國方面對該議題的協調可謂“格外殷勤”，多次提出“希望走得更遠”。盡管美方始終標榜希望以此改變跨國企業稅基侵蝕，但也需看到其中的“醉翁之意不在酒”。

　　自2018年12月德國與法國聯合發布在經合組織框架下推動全球最低稅提案的聲明以來，一項全球反稅基侵蝕方案（Global Anti-Base Erosion Proposal，GloBE Proposal，以下簡稱“GloBE”）應運而生。此次可以說是方案取得共識性的巨大進展。

　　經合組織對于設定最低稅率的設想由來已久。早期，經合組織通過出臺轉讓定價指南等指引，指導各國落實轉讓定價等反避稅制度，但具體實施仍有賴于各國自己，實施效果難言成功。1997年，經合組織發起反有害稅收競爭行動，采取了黑名單等懲戒措施，依然效果甚微。2013年，稅基侵蝕和利潤轉移（BEPS）行動計劃得到了二十國集團國家的背書，其中既有對現行轉讓定價規則、稅收協定的修訂，也有新的多邊合作機制的構建，包括國別報告、多邊公約等。但BEPS對現行國際稅收規則的修補仍然不足以從根本上解決稅基侵蝕與利潤轉移問題。經合組織于2019年再次發力，發布了兩大支柱改革方案，在第二支柱提案中，提出當前跨境所得稅面臨的巨大挑戰，即BEPS行動計劃無法解決各國稅制差異帶來的相關問題，引入了全球最低稅改革方案，希望從根本上消除跨國納稅人向“避稅天堂”進行利潤轉移的避稅動機，在實施機制上也建立了覆蓋范圍更廣的包容性框架。但必須承認，國際社會始終對GloBE方案的設計初衷及其內在規則的設計方案持不同態度，且由于缺乏多邊協調機制，各國基本上“各自為政”，對整體方案推動有限。

　　今年6月份，G7集團就該議題達成初步協議。必須看到，這種“突破”和疫情后的全球經濟，尤其是美國經濟有著深刻的關系。

　　事實上，由于美國跨國公司在避稅方面“收益”一向最大，美國早就在反避稅上想了許多辦法。自1986年里根稅改以來，美國跨國公司在低稅管轄區堆積了大量的所得。保守估計，其規模不會低于2.8萬億美元。美國的反避稅系統包括與境外控股避稅相關的三項制度：受控外國公司（F分部）制度、全球無形低稅所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度和境外來源無形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。其中，GILTI制度正是特朗普政府為了促使美國跨國公司將離岸所得匯回國內、直接或間接投資于美國國內所設立的重要反避稅制度。此外，特朗普政府也進行了大規模減稅，以吸引企業回流。

　　但目前的情況與特朗普時期剛好相反，拜登政府所計劃的，是一個即將大幅度“加稅”的計劃。減稅都要防止避稅，加稅當然更加需要防止企業避稅了。所以，就在前兩個月，美國新財政部長耶倫就在芝加哥全球事務委員會的發言中表示，將呼吁對全球企業征收最低稅率，并表示，此舉有助于結束“三十年來公司稅率探底的競賽”。耶倫說這話的背景，或是美國不斷擴大且可能繼續擴大的財政赤字。

　　從美國2020財年（截至2020年9月30日）的財政數據看，赤字增長了兩倍，達創紀錄的3.1萬億美元。赤字占GDP之比則升至16.1%，創下1945年以來最高水平。2020財年美國聯邦政府總收入3.4萬億美元，比上年下降1%，其中大部分下降發生在2020年3月份疫情開始在美國蔓延之時。同時，開支還在增加，隨著聯邦政府為小企業提供貸款、提高失業救濟金并向民眾發放現金支票，總支出增長了47%，達創紀錄的6.5萬億美元，這導致美國聯邦債務飆升。美國盡責聯邦預算委員會（CRFB）預計，債務規模70多年來首次超過經濟規模。為此，以美國為首的發達國家極力攜手推進全球最低稅率，也就不足為奇了。

　　然而，雖然目前看來有了一定進展，但實際操作恐怕還存在重重困難。一方面，盡管規則的概念抽象，但近年來美國、法國、德國、奧地利、荷蘭、墨西哥等國圍繞GloBE方案的不同主體規則確實開展了各具特色的立法實踐，不過從經合組織公布的公眾咨詢文件的反饋意見等看，社會各界對于在全球范圍內開征最低稅仍持較大分歧。各國對于“企業收入”的定義恐怕就有所不同，在不同領域和行業的補貼等優惠政策也不一而足，經合組織和非經合組織國家是否應該用“一刀切”的標準，各國也有不同態度；另一方面，設定最低稅率是否就能夠讓加稅通行無阻，加了稅是否能夠讓赤字減少，也是美國面臨的問題。目前看來，在未來十年內，企業稅改革計劃預計每年能為聯邦政府帶來約2000億美元的收入，約占GDP的0.5%。拜登的方案能夠增加聯邦政府收入，但無法解決其面臨的財政失衡問題。

　　四年前，美國時任總統特朗普要減稅；四年后，美國時任總統拜登要加稅。但不管加稅還是減稅，他們都致力于要把稅收留在美國，其本質也仍是受“美國優先”的狹隘戰略思維所支配。而想把稅收留在國內，還真不那么容易。面對未來的國際競爭，爭取新稅權，會是一個重要著眼點。

　　（作者萬喆 為北京師范大學“一帶一路”學院研究員）