經開區拼發展，到底拼什么？

近日，綿陽經濟技術開發區邀請川觀智庫為園區發展提建議。

我們欣然答應。不僅因為作為國家級經開區，綿陽經開區在發展上的探索和困惑都有可借鑒的共性價值，更重要的是這個問題在當前尤其重要——在我國，經濟技術開發區最早誕生于上世紀80年代，長期以來都承擔著國家吸引外資、引進國際先進制造業等重大發展和改革開放的戰略任務，是帶動地區經濟發展的重要抓手，在當前貫徹黨的二十大“著力推動高質量發展”戰略部署、落實省委省政府“全力以赴拼經濟搞建設”工作要求中更扮演著重要角色。然而當新一輪科技革命和產業變革撲面而來，當政策、勞動力成本等傳統優勢不斷縮小，如今支撐各地各級經開區未來高質量發展的動力是什么？拼發展，到底是拼什么？這些問題需要被重新思考。

為此，川觀智庫以綿陽經開區為典型案例，邀請省內外18位學者、官員和企業家進行共同分析并給出發展建議。

拼發展就是拼招引

●多種因素導致招商引資成了比拼“信息獲取”和“政策配套”

●受訪專家提醒，要根本破解招引難題還是得跳出“拼財力”“拼資源”桎梏

●除發揮好資源等區域共性優勢外，園區個體化優勢還是更多體現在環境上

經開區發展拼什么？最直接答案，就是拼招商引資。

這并不讓人意外。我國最初設立經濟技術開發區的一個重要理由，就是招引外資、承接產業尤其是制造業轉移。在地方實踐中，經開區相較于其他開發區也往往承擔了更多做大經濟總量的任務——通過招大引強來快速吸引產業集聚，由此成為經開區發展的現實選擇。

但在一線調研時，當地工作人員普遍反饋：如今要招大引強，很不容易。

有多不容易？川觀智庫查閱過去4年綿陽經開區黨工委管委會公開的年度工作總結，發現其中有3年分別提到“重大產業項目招引仍未取得重大突破”“項目投資增長乏力”“重大項目未突破”。公開資料顯示，過去十年綿陽經開區地區生產總值翻了不止一倍，但截至去年經濟規模仍然偏小。當地認為這和缺乏投資百億元以上的大項目落地直接相關。該區管委會主任在一篇署名文章中公開表示，全區市場主體總數超過3.8萬家，增速連續兩年居全市第一，但區內缺乏百億級龍頭企業。

需要說明的是，當地“抓招引”力度不弱，且不乏創新舉措。繼去年實施招商引資攻堅行動后，該區今年又將“深化招商引資攻堅行動”列為全年五大行動之首。根據公開信息，全區組建有4個駐外招商攻堅組蹲點招商，形成了全員招商、以企招商、精準招商、專業招商工作格局，還創新成立了專業化招商公司、探索服務外包等招引方式、聘請知名企業家作為招商大使，以商招商。

如此用力，為什么還是感覺難？一線招引人員的最直觀感受，是在“拼財力”“拼資源”過程中有些力不從心。多位工作人員提到和企業洽談招引，常常是剛一坐下對方就單刀直入，詢問“（經開區）有沒有匹配資金？”“能給到多少？”招商引資似乎成了拍賣，價高者得。

多位受訪專家談到，這種情況并不罕見。一方面政策優勢在減弱，過去國家只賦予經開區的特殊政策逐漸被普惠政策所取代，開發區之間趨于同質化；另一方面競爭愈發激烈，在好項目僧多粥少、企業謹慎投資背景下，各地對優質項目的爭奪日益白熱化、招引手段又趨于相同，最終導致招商引資成了比拼“項目信息獲取”和“地方政策配套”。問題是綿陽經開區面積不算大，資源和財力畢竟有限。這似乎就成了一個死結——財力有限就招不到大項目，沒大項目財力又上不去。

如何破題？立足于“拼財力”“拼資源”本身，專家建議：資源方面，設法提升低效產業用地集約化利用水平、拓展園區；財力方面，建議充分利用省市資源，積極爭取市委市政府在重大項目落地等方面給予重點傾斜，同時建立與商務廳等主管部門的定點聯系機制以爭取支持；手段方面，通過設立產業發展引導基金，以投帶引。川觀智庫一線調研時得知，綿陽經開區已經在持續推進優化國土空間規劃、積極開展對上爭取，同時下大力氣解決土地歷史遺留問題，建起了產業引導相關基金。

但受訪專家提醒，要根本破解招引難題還是得跳出“拼財力”“拼資源”桎梏。

理由至少有三點：一是代價大，過度補貼會犧牲當期乃至未來相當一段時間的財務收入和稅收，和收益不一定成正比；二是有風險，過度補貼會扭曲生產力布局，部分企業更借此將部分周期性風險轉嫁給地方；三是不穩固，“一個工廠來了，不等于未來新增產能還會在這兒。有企業等優惠政策期滿，就會遷往其他園區——畢竟你能給錢、別人也能給，這種競爭優勢是不穩固的。”受訪專家普遍認為靠自身產業優勢而非優惠政策來吸引產業集聚，是我國經開區發展的必然趨勢。

至于如何跳出桎梏？專家認為還是要凸顯自身產業發展的比較優勢。除資源、能源和勞動力供給等區域共性優勢外，園區個體化優勢還是更多要體現在環境上。

拼發展就是拼環境

●拼環境至少包括營商環境、產業生態兩方面內容

●優化營商環境，不要被世界銀行營商環境評估指標體系限制了思考，部分園區的工作重點應迅速調整至第三階段

●營造產業生態，建議園區產業要“舉旗”，做好三個“再聚焦”

這里的“環境”，至少包括兩方面內容：營商環境、產業生態。

前者的價值無需多言。受訪專家普遍提到，國內經開區最初得以快速發展的一個重要原因就是更高效的政務服務。如今各地各級經開區也在把打造高效服務型政府、重塑制度創新優勢作為發展方向，進一步優化營商環境。

就實踐而言，綿陽經開區已經走在了前列。目前全區已承接市人民政府及其部門下放的約900項行政權限，實施了零證明材料改革、“一網通辦”前提下“最多跑一次”改革、推進工程項目審批“不見面”和全流程監管……根據當地最近一次第三方營商環境測評，綿陽經開區排名全市第一。

雖說優化無止境，但這也免不了使人疑惑：還能有多大優化空間？進一步追問，營商環境優化帶來的邊際效益是否在逐漸減少？對這個問題，多位專家的反饋很有意思——他們提醒，不要被“世界銀行營商環境評估指標體系”限制了思考。

和省內多數產業園區一樣，綿陽經開區優化營商環境同樣也是對標了“世界銀行營商環境評估指標體系”。但專家認為世行體系更多是“小政府”背景下的指標設計，并不完全符合國內需要，“現在對大多數企業來說，10天拿證還是8天拿證有多大區別？”

受訪專家表示，國內營商環境優化其實可分為三個階段：第一階段是以沿海開發區的率先探索為標志，主要解決老體制下的“三難”問題，即門難進、臉難看、事難辦；第二階段是以2016年全國推進簡政放權放管結合優化服務改革電視電話會議為標志，主要聚焦減少過多的行政審批等行為，降低市場主體的制度性交易成本——這和世行體系要求更為相合，截至目前也確有不少產業園尚未完成該階段任務。

受訪專家普遍認為綿陽經開區已大體完成第二階段工作。其工作重點應迅速調整至第三階段，即深度優化階段，在這方面當地仍有巨大優化空間和改革紅利。

專家提醒，整體而言第三階段考驗的不僅是熱情服務，更多的還是專業能力。具體到操作層面，這一階段應重點聚焦4項工作：提供有針對性的公共服務、切實解決要素供應問題、優化法治環境、優化產業生態。這里的“公共服務”，是指及時回應相關企業的共性需求，如購買并共享各企業需要的工業軟件、為企業組織針對技術工人的定點委托培養等。這背后是園區服務從“政府配菜”到“企業點菜”的思路轉變；“要素供應”不僅是水電氣等傳統要素，專家特別提醒綿陽經開區要完善多層次的融資服務體系；至于“法治環境”，核心是提供穩定可預期的營商環境，這要求經開區更多關注政策可及性、穩定性和有效性，考驗當地柔性執法能力。

至于“產業生態”，其實就是前述“拼環境”涉及的兩項內容之一。之所以單列出來，當然和它的價值直接相關——新一輪科技革命和產業變革促使產業競爭逐漸從以企業為主體轉向產業鏈協同共進。越來越多企業已經感受到，產業鏈成本才是工業化最昂貴的成本。而經開區做好生態，就是在構建比要素成本和優惠政策更加穩固的競爭壁壘。

然而在查閱綿陽經開區產業資料過程中，多位受訪專家發現同一現象：單看企業，更多看到的是成績。比如該區有全國唯一的芥酸研發和生產企業、產品市場份額全球第二的電子信息用超薄玻璃（蓋板）企業等；但把視角從“企業”轉向“產業”，就會看到當地產業一定程度上存在“集而不群”情況——三大主導產業兩大特色產業各自的本地上下游企業不夠多，產業之間關聯度也不夠高。以電子核心元器件為例，截至去年只有9戶規上企業。規上企業數最多的智能終端產業也只有25戶。這當然會限制全產業鏈競爭能力的形成、限制產業生態圈的自主延伸。

為什么會這樣？和缺乏龍頭企業有關、和歷史因素有關。更重要的問題是，怎么改變現狀？對此也有現成答案：大力引進和培育龍頭企業、鏈主企業，通過它們延伸上下游配套，同時集中優勢資源補產業鏈短板。事實上綿陽經開區已經明確提出著力延鏈補鏈強鏈，推動主導產業集群發展。

方向已然清晰，缺的是有效路徑。綜合專家觀點，建議綿陽經開區要“舉旗”。所謂“舉旗”，是指形成有代表性、有影響力的產業旗幟。具體而言包含以下三方面建議——

一是產業重點再聚焦。受訪專家研判后認為綿陽經開區發展“三主兩特”產業并無問題。但結合園區資源面積等情況，五個產業很難都形成較完備的產業生態，建議選擇一至兩個產業由主要領導牽頭來重點發展，追求在成渝乃至更大范圍做出知名度和影響力。至于具體產業選擇，需在專題研究后確定。

二是資源投入再聚焦。對重點產業的支持力度要和其他產業進行區別。這并不等于要削減對其他產業的支持，而是建議將未來政策增量的部分進行集中使用。

三是發力目標再聚焦。建議始終盯住重點產業的終端持續發力，能招引終端企業就招引，暫時不行就圍繞成渝終端企業做配套，“（終端企業）沒來也沒關系，堅持做，配套零部件產業鏈發展到一定程度，終端企業最終自然會來?！?/p>

拼發展就是拼戰略

●當前經開區拼發展很大程度上是“拼戰略”，拼能否朝正確的戰略方向前進

●產業鏈的區域化、區域內產業園的一體化、園區發展邏輯的轉變，都要求園區必須在更大時空維度上重新審視和找尋自身生態位

●經開區的戰略正確與否，很大程度上還得取決于是否與更高層次戰略同向同行

上述所有分析建議，都還是在“就園區說園區”。

多位專家提醒，經開區自身軟硬件條件不是決定其發展的唯一因素，甚至不是最重要因素。尤其身處百年未有之大變局的當下，經開區拼發展很大程度上是要“拼戰略”，拼能否朝正確的戰略方向前進。

方向正確與否，取決于對趨勢的把握。綜合受訪專家觀點，至少有三大趨勢值得綿陽經開區引起重視——

第一個趨勢，是產業鏈供應鏈的“區域化”。受疫情和國際形勢變化影響，全球產業鏈供應鏈正加速向區域化、本地化調整。四川是國家戰略大后方，成渝地區雙城經濟圈是我國西部的重要增長極，必將在此過程中圍繞重點產業尤其是制造業構建起更完整、更穩定的產業鏈供應鏈。其中就孕育著大量新機會。

具體看綿陽經開區：一則有條件，園區距離成都和重慶都在約100至300公里內，屬于正常的配套距離內；二則有基礎，該區定位于建設“西部先進制造業示范區”，根據專家評估，其“三主兩特”產業和中觀圈層的產業關聯度較高、成長速度較快、技術等級也不低，有條件和成渝主導產業形成更緊密的協作關系。建議綿陽經開區將“借勢”成渝地區雙城經濟圈提到發展戰略的高度，在精準繪制成渝地區產業生態圈全景圖基礎上，動態尋找融入成渝地區產業協作體系的切入點。

第二個趨勢，是區域內各產業園的“一體化”。新一輪科技革命和產業變革使產業鏈日趨復雜，超出一個園區甚至一個城市承載能力，都市圈和城市群由此成為未來產業競爭的主要載體。這種情況下，特定范圍內的各個園區必然會進一步加強協作，呈現出一體化、網絡化發展趨勢。而這無疑會對園區的特色化發展提出新要求。專家建議綿陽經開區在做好前述“舉旗”工作的同時，主動加強與周邊產業園區的上下游配套，也建議市級乃至更高層面協調強化產業園間的定位和分工。

第三個趨勢，是經開區發展邏輯將從注重“招大引強”向“引育并重”轉型。有專家提到一個有意思的觀點：經開區最終還是要變成“高新區”。他想表達的是注重創新企業培育的趨勢性。綜合專家觀點，傳統招引路徑有助于規模快速提升，但始終面臨項目流動性較高、產業所處層級較低等問題。而當前西部要素成本差距和東部逐漸縮小，加之內外部環境使企業投資日趨謹慎，主要靠外延式發展的經開區將不得不面對發展空間逐漸縮小的尷尬處境。而要改變，就需要招引和培育并重。

多位專家提到，綿陽經開區在內培方面有很好基礎，擁有利爾化學、虹科創新、華豐科技等一批扎根當地的優質本土企業。且園區轉型起步較早，明確提出要“引育并舉”，已經圍繞企業市場主體梯次培育出臺一系列政策，搭建有孵化器等載體平臺。

同時專家也建議，要加快從“引育并舉”向“引育并重”轉型。一是要下決心，進一步加大內培的資源投入力度，下決心培養一批本土企業成為瞪羚、獨角獸乃至產業龍頭，同時加快彌補金融、科技成果轉化等生產型服務業和生活型服務業短板，重在形成全鏈條培育體系；二是要保持耐心，和招引相比內培見效期較長，難以立竿見影。為此綿陽經開區要保持戰略定力，同時也建議管理部門改變“重規模速度、輕結構效益”的考核體系，更好發揮績效考核的引導作用。

經開區的戰略正確與否，很大程度上還得取決于是否與更高層次戰略同向同行。換句話講，目前包括綿陽經開區在內的經開區建設發展面臨的問題，可能需要在更高層面才能找到解決的根本辦法。對此調研組的意見基本是一致的，建議各個方面對經開區在現代化經濟體系建設中，扮演的角色、承擔的責任、發揮的作用進行再認識再思考。

比如，就國家部委而言，該如何將其與綜保區、自貿試驗區等其他政策性開發區進行有效區別？如何協調“突出對外開放和發展外向型經濟為導向”和因區域地理環境等因素而在實踐中產生的定位偏差？就省級部門而言，該如何協調省內經開區被賦予的國家使命和地方訴求？如何推動重塑經開區之于其他園區的比較優勢？就經開區所在市而言，該如何幫助經開區在做大經濟總量和實現動能切換間找準平衡點？如何應對園區經濟管理職能比重下降、社會服務比重不斷上升的新態勢等。面對種種問題，只有爭取國家、省、市從各自層面協同發力，才能確保經開區始終采取正確的戰略和策略推動高質量發展，去完成它不同于其他園區的歷史使命。

數讀經開區

截至2021年，國家級經開區共計230家，其中東部地區112家，中部地區65家，西部地區20家。

其中四川有國家級經開區10家，數量居西部第1位，并列中西部第2位，全國第5位。

2021年全省10個國家級經開區實現規上工業總產值9612.2億元，同比增長20.4%；

全省國家級經開區以占全省不到1‰的建成面積，貢獻了全省約13.5%的地區生產總值、約8.7%的實際到位外資、約8.5%的進出口。

對省市政府推動園區高質量發展的三點建議

加快“一盤棋”頂層設計

一是加快從省級層面制定園區發展規劃，以打造若干個世界級、國家級產業集群為目標，引導區域內園區錯位布局、協同發展。二是加快開發區整合優化。對于存在互補優勢開發區與行政區，可探索實行“政區合一”管理。對于總體實力不強、主導產業均不突出，同質化競爭嚴重的國家級經開區和國家級高新區，可以探索“合二為一”統籌管理，集中有限資源，打造更高能級產業發展平臺。同時，可推動區域內國家級經開區、國家級高新區整合相鄰、相近的省級經開區、高新區及工業園區等。

大力營造“爭先進位”氛圍

以高質量發展為指引，在全省、全市范圍內設立統一的、科學的，綜合性或科技創新、營商環境等單維度的評價指標體系，營造你追我趕爭先進位的氛圍，以評促建，以評促升，推動在差異化產業布局下的適度競爭，逐步建立起“國際一流、國內一流、省內一流、市內一流”的開發區梯度培育體系。同時，加大評價結果的應用，對于不同能級的園區，在省級轉移支付資金、新增債券額度、用地指標、重大產業項目布局、公共服務配套投入等方面給予差別性政策傾斜。

縱深推進多領域試點改革

構建園區發展顧問機制，動態研判園區發展的形勢，緊跟國家重大戰略部署，搶位布局。加大力度將科技創新（重大科技項目“揭榜掛帥”等）、產業發展（制造業數字化轉型、工業領域降碳）、營商環境（告知承諾制等）等領域國家改革重點任務向園區深入，使園區成為落實各項改革的排頭兵。

調研組成員

川觀智庫研究員?熊筱偉?蒲南溪?尹勇

西南財經大學中國西部經濟研究院教授?袁鵬

長城戰略咨詢研究員?劉琴

四川省社科院產業經濟研究所副研究員?王磊

西南財經大學博士后?秦志龍

《報告》智力支持

國家級經濟技術開發區綠色發展聯盟秘書處主任?宋雨燕

國家級經濟技術開發區綠色發展聯盟顧問?楊德宏

賽迪研究院工業經濟研究所副所長?韓建飛

中央財經大學國際經濟與貿易學院院長?張曉濤

中國社科院城市發展與環境研究中心原主任、研究員?牛鳳瑞

中國人民大學公共管理學院城市規劃與管理系教授?鄭國

湘潭經濟技術開發區優化營商環境協調事務中心主任?左鳳娟

四川省委省政府決策咨詢委員會委員、四川省社科院原副院長?盛毅

四川省委省政府決策咨詢委員會委員、長江產業園區規劃研究院院長?何東

四川省委省政府決策咨詢委員會委員、西財智庫首席執行官?湯繼強

四川省委省政府決策咨詢委員會委員、遼寧大學研究生院院長?霍偉東

西南財經大學中國西部經濟研究院院長?毛中根

成都經濟技術開發區投資促進局副局長?韓煦

深圳朵唯志遠科技有限公司董事長?何明壽

綿陽經開區名片

成立于2000年，2012年升級為國家級經開區，是綿陽城市南主城區。

全區管轄面積65平方公里，專注發展智能終端、精細化工、智能裝備三大主導產業和新型功能材料、電子元器件兩大特色產業。去年地區生產總值同比增長8.8%。

(資料來源于賽迪顧問)饒雪琪川觀智庫研究員熊筱偉整理