透視142號文：人與自然和諧共生又邁出重要一步

　　2022年8月16日，自然資源部官網發布《自然資源部生態環境部國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》自然資發【2022】142號（下稱142號文），142號文由“加強人為活動管控”“規范占用生態保護紅線用地用海用島審批”“嚴格生態保護紅線監管”等三部分構成。

　　142號文第一條第（一）款首次允許對生態功能不造成破壞的10項涉礦有限人為活動，可以在生態保護紅線自然保護地核心保護區外開展，這為人與自然和諧共生又邁出了重要的一步。

　　142號文第一條第（一）款第7項、第8項及第一條第（三）款分別涉及地質調查、礦產勘查、開采、生態修復、礦業權退出補償，直接涉及礦業權人的重大利益，對正在進行的《自然保護區條例》和《礦產資源法》的修改會產生重大影響。本文現對142號文涉礦條款進行文義解讀，供礦業權人和礦政管理人參考。

　　【原文】自然資源部生態環境部國家林業和草原局關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）……加強生態保護紅線管理，嚴守自然生態安全邊界，依據相關法律法規，就有關事項通知如下……

　　【解讀】142號文依據三個中央文件制定，“加強生態保護紅線管理”重在加強，“嚴守自然生態安全邊界”重在嚴守，顯然142號文有加強管理，嚴守邊界之意。

　　【原文】第一條加強人為活動管控

　　規范管控對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態保護紅線是國土空間規劃中的重要管控邊界，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，禁止開發性、生產性建設活動，在符合法律法規的前提下，僅允許以下對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態保護紅線內自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域，依照法律法規執行。

　　【解讀】“加強人為活動管控”，針對的是人為活動，非人為活動不在此條范圍之內，重點是加強管控。

　　此款層層設限，第一層限定為“不造成破壞的”，第二層限定為“有限人為活動”，第三層限定為“核心保護區外”，第四層限定為“禁止開發性、生產性建設活動”，第五層限定為“符合法律法規”，第六層限定為“僅允許以下對生態功能不造成破壞的有限人為活動”，顯然，通過這六層限定之后，符合此款規定的人為活動少之又少。

　　并且，“生態保護紅線內自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等區域，依照法律法規執行”，也就是能否在三大區域開展有限人為活動，除受上述六層限定之外，還要受三大保護區配套法律法規約束，部門規章或規范性文件不能作為在三大保護區內允許人為活動的依據。

　　可見，142號文在起草過程中對如何放開有限人為活動持謹慎態度，譴詞造句費盡周折，對生態保護紅線內的有限人為活動是從嚴控制的，生態保護紅線內，禁止人為活動是原則，限制人為活動是常態，允許人為活動是例外。

　　客觀地說，在生態優先的大背景下，142號文能夠在生態保護紅線內打開允許有限人為活動這個政策窗口，是對人與自然和諧共生理念的正確理解，是對“一刀切”政策的糾偏嘗試。

　　【原文】一條（一）款7項

　　地質調查與礦產資源勘查開采。包括：基礎地質調查和戰略性礦產資源遠景調查等公益性工作；鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業權登記；已依法設立的油氣探礦權繼續勘查活動，可辦理探礦權延續、變更（不含擴大勘查區塊范圍）、保留、注銷，當發現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關規定調出生態保護紅線；已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷；已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經核定的生產規模、不新增生產設施的前提下繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷；已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。上述勘查開采活動，應落實減緩生態環境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開采及礦山環境生態修復相關要求。

　　【解讀】“地質調查與礦產資源勘查開采”中，前者是后者的基礎，前者對生態環境的擾動小；后者對生態環境的擾動大，其中開采對生態環境的擾動比勘查對生態環境的擾動更大。前者多為國家出資，是以觀察研究為基礎的公益性調查工作；后者或為國家出資或為社會資本出資，是以查明礦產資源和開發礦產資源為目的的商業性活動。前者是格物，判斷有沒有礦和有什么礦；后者是致知，查明有多少礦和怎么將礦開采出來。顯然，在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外，允許開展地質調查活動是新的政策導向、允許開展勘查活動會受到諸多限制、允許開展開采活動是例外。142號文雖然對礦業活動開了一個窗口，但窗口極小，能夠進入這個窗口的礦業活動極為有限。即便窗口開的更大一些，如果涉礦配套政策不做調整，探采積極性得不到充分調動，恐怕142號文會觀望者多、響應者少。

　　現針對142號文第一條第（一）款第7項具體內容解讀如下：

　　其一、“基礎地質調查和戰略性礦產資源遠景調查等公益性工作；

　　【解讀】基礎地質調查對生態環境擾動較小，戰略性礦產資源遠景調查是保障礦產安全的基礎。允許這兩種調查在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外開展，是新的規定，但前提是公益性的，商業性的應不包括在內。

　　其二、“鈾礦勘查開采活動，可辦理礦業權登記”

　　【解讀】允許在生態保護紅線內自然保護地核心保護區外開展鈾礦勘查開采活動，并可以辦理探礦證、采礦證，是保障我國核原料供應、保障我國能源安全和軍事戰略安全的現時需要，在生態優先與國家安全之間，保障國家安全應是正確的選擇。

　　其三、“已依法設立的油氣探礦權繼續勘查活動，可辦理探礦權延續、變更（不含擴大勘查區塊范圍）、保留、注銷，當發現可供開采油氣資源并探明儲量時，可將開采擬占用的地表或海域范圍依照國家相關規定調出生態保護紅線”

　　【解讀】在不擴大勘查區塊范圍的前提下，允許在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外，繼續已有的油氣勘查和辦理已有的油氣探礦權登記手續，是為油氣探采專門預留的窗口。并且在探明儲量時允許將開采區域調出生態保護紅線，是為油氣開采開辟了綠色通道，也是在堅守生態保護紅線內禁止開采的底線。油氣資源是我國的戰略資源，保障油氣供應，是保障能源安全的重要一環。142號文作出這樣的規定，有保障我國能源安全的深遠用意。

　　其四、“已依法設立的油氣采礦權不擴大用地用海范圍，繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷”

　　【解讀】在不擴大用地用海范圍的前提下，允許在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外繼續油氣開采，并可以辦理采礦權登記手續，有尊重事實、保持現狀之意，應是為了保障能源安全，目的是將能源的飯碗端在自己手里。

　　其五、已依法設立的礦泉水和地熱采礦權，在不超出已經核定的生產規模、不新增生產設施的前提下繼續開采，可辦理采礦權延續、變更（不含擴大礦區范圍）、注銷

　　【解讀】礦泉水和地熱的開采，對生態環境的擾動較小，在不改變現狀的前提下，允許在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外繼續開采，并可以辦理采礦權登記手續，符合人與自然和諧共生的理念。

　　其六、“已依法設立和新立鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦等戰略性礦產探礦權開展勘查活動，可辦理探礦權登記，因國家戰略需要開展開采活動的，可辦理采礦權登記。”

　　【解讀】鉻、銅、鎳、鋰、鈷、鋯、鉀鹽、（中）重稀土礦這八類礦產，或是對外進口依存度超過70%的礦產，或是我國急需的新能源礦產，或是正對我國卡脖子的礦產，或是極為重要的軍工礦產，允許這些礦產在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外進行勘查并可辦理探礦權登記，甚至在國家戰略需要時，可以開采、可以辦理采礦權登記，是為了防止萬一出現極端事件時保障特殊戰略性礦種的基本供應，應屬戰略考量和特殊安排。

　　八類礦產之后的“等”字，是否包含如金之類的其他戰略性礦產，理解上存在爭議，尚待142文的制定者作出解釋。金作為具有金融屬性的特殊戰略性礦產，對保障我國經濟安全具有重要意義。并且戰略性礦產目錄和戰略性礦產的重要性并不是一成不變的，隨著新的發現、新的應用、新的供需狀況等因素的改變而發生調整，若僅對列明的八類礦產打開窗口，而不對金等現在的戰略性礦產或將來的戰略性礦產預留窗口，缺少戰略前瞻。顯然，“等”字應當包含金等現在和將來的其他戰略性礦產。

　　“上述勘查開采活動，應落實減緩生態環境影響措施，嚴格執行綠色勘查、開采及礦山環境生態修復相關要求。”

　　【解讀】開展142號文第一條第（一）款第7項所列舉的勘查開采活動時，必須做好三方面的工作：

　　其一、減緩生態環境影響措施；其二、嚴格執行綠色勘查、開采的相關要求；其三，嚴格執行礦山環境生態修復相關要求。也就是允許礦業權人有限勘查和開采的同時，礦業權人必須做好上述三項工作，否則，隨時面臨被叫停的風險。這就要求礦業權人在允許勘查開采后，必須嚴格執行142號文的規定。

　　【原文】第一條（一）款8項依據縣級以上國土空間規劃和生態保護修復專項規劃開展的生態修復。

　　【解讀】允許在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外，依據規劃開展生態修復工作，這里的生態修復，應當包括歷史遺留的和新形成的涉礦生態修復。這一規定，符合設立生態保護紅線的本意，更加人性化。值得提醒的是，在實施生態修復工作時，應當規劃在先，實施生態修復工作在后。

　　【原文】第一條（三）款有序處理歷史遺留問題。生態保護紅線經國務院批準后，對需逐步有序退出的礦業權等，由省級人民政府按照尊重歷史、實事求是的原則，結合實際制定退出計劃，明確時序安排、補償安置、生態修復等要求，確保生態安全和社會穩定。

　　【解讀】此款為生態保護紅線內的礦業權退出、何時退出、如何補償、如何生態修復等關乎礦業權人切身利益的問題作出了制度安排。也是尊重歷史、保障礦業權、保障用益物權、取信于民、行政擔當、依法治國的具體體現。

　　【結語】142號文為涉礦活動打開了一個政策窗口，落實了人與自然可以和諧共生的理念，為涉礦有限人為活動可以在生態保護紅線內自然保護地核心保護區之外開展創造了政策機會，從這一角度說，142號文的出臺是正面的、積極的。但從國家安全的戰略角度、從能源礦產安全角度審視，本次政策窗口開的并不徹底，理論上能開展的涉礦人為活動經過精挑細選后少之又少，真正能實際開展的涉礦人為活動尚待在142號文執行之后觀察驗證。

　　142號文作為一個兩部一局制定的部際規范性文件，能夠在生態保護紅線內為礦業打開一個小的政策窗口，難能可貴，值得肯定。

　　現包括疫情和俄烏戰爭在內的國內國際形勢復雜多變，面對百年未有之大變局，我國正在構建國內統一大市場，已將能源礦產安全上升為國家安全。保障能源礦產安全，人人有責。

　　希望正在進行的《自然保護條例》和《礦產資源法》修訂中，給礦業打開更多的政策窗口，希望礦業人嚴格執行142號文的規定，希望各界給予礦業更多的包容和理解。

　　（本文作者：曹旭升，系中國地質大學（北京）自然資源法治研究中心研究員、礦業律師；王晨，系武漢工程大學法商學院研究生）