探索建立水生態考核機制，推動構建“三水統籌”治理新格局

近日，生態環境部、發展改革委、水利部、農業農村部聯合印發了《長江流域水生態考核指標評分細則（試行）》（以下簡稱《評分細則》）。《評分細則》是新時期深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記重要批示精神，落實黨中央、國務院決策部署和長江保護法有關規定的重要文件。

　　文件明確2022—2024年在長江流域17省（自治區、直轄市）開展水生態考核試點。試點期間，將根據每年的水生態監測數據，開展評價考核試算，并結合試點經驗進行完善，確保考核結果能真正體現各地保護和修復成效，與人民群眾客觀感受保持一致，為2025年在長江流域正式開展水生態考核奠定堅實基礎。

　　充分認識建立長江流域水生態考核機制的重要意義

　　在長江流域開展水生態考核試點，是以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、審時度勢，為補齊生態保護短板作出的重大工作部署，對推動沿江省份高質量發展、建設美麗中國具有重要意義。

　　探索建立長江流域水生態考核機制是加快補齊水生態保護短板、建設美麗中國的迫切需要。過去10年，在黨中央堅強領導下，沿江省份大力推進生態環境整治，長江流域生態環境保護發生了歷史性、轉折性、全局性變化。進入“十四五”時期，長江流域水環境質量持續改善，2022年地表水優良水質斷面比例為98.1%，較2016年上升15.8個百分點，無劣Ⅴ類水質斷面，長江干流連續三年全線達到Ⅱ類水質。但水生態環境保護不平衡、不協調問題仍舊突出，部分河湖水生態系統嚴重失衡，藍藻水華頻發，生物多樣性顯著下降；不少地方汛期污染嚴重，黑臭水體問題依然存在。這些短板不補上去，美麗中國建設目標將難以全面實現。為此，《評分細則》聚焦長江流域突出短板，堅持水資源、水環境、水生態統籌，構建了以水生態系統健康為核心，以水生境保護、水環境保護、水資源保障為支撐的考核指標體系，具有較強的針對性、科學性、引導性和可行性。力爭通過三年試點的積累與完善，讓新制度落地生根，確保試點成果在推動構建“三水統籌”治理新格局中發揮積極作用、奠定良好基礎。

　　探索建立長江流域水生態考核機制是貫徹落實長江保護法、推動構建水生態保護工作體系的重要舉措。長江保護法是推動長江生態保護和高質量發展的法律保障。長江保護法第七十八條明確規定，“國家實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度”，這為開展長江流域水生態考核工作提供了法律依據。目前，我國水生態保護工作基礎還十分薄弱，尤其在指標體系、技術方法、實現路徑等方面急需積極探索。建立一套科學的水生態考評制度是體現目標導向的有效措施，對于構建水生態保護工作體系具有有力的引領和推動作用。《評分細則》率先在長江流域將具有重要生態功能或社會關注度高的50個水體作為考核對象，并針對性地選擇指標開展監測評價考核，具有創新性和示范意義，可為其他流域水生態保護修復提供經驗。試點期間，相關部門將根據每年的水生態監測數據，結合地域、水體等實際情況，通過模擬、測試、評估進一步優化評價考核方法，確保考核結果能夠真正體現各地保護和修復成效。

　　探索建立長江流域水生態考核機制是推動實現人與自然和諧共生現代化的有力抓手。水是生命之源，良好的水生態環境是最普惠的民生福祉。長江流域水生態考核堅持以習近平生態文明思想為指導，堅持保護優先、自然恢復為主的方針，尊重自然規律，從生態系統整體性和流域系統性出發，從長江的實際出發，科學設定考核指標、合理設置期望值。《評分細則》釋放了一個清晰的信號，就是要利用考核手段，引導地方落實愛水、惜水、護水的要求，多干保護自然、修復生態的實事，避免過度人工干預對水生態系統造成破壞；同時，更加強調與人民群眾客觀感受保持一致，要切實滿足人民群眾飲水、用水、樂水等諸多需求，讓人民群眾切身收獲幸福感和安全感，從而更好地實現人與自然和諧共生。

　　準確理解《評分細則》制定的五個原則

　　在《評分細則》執行過程中，要堅持好5個原則，以保障試點工作順利實施。

　　堅持生態優先、系統保護的政策導向。以尊重自然發展規律為基礎，建立適用于長江流域各類型水體的水生態考核指標體系，通過指標權重把水生態系統健康和生物多樣性恢復放在更加突出的位置，統籌推進水生境、水環境和水資源的系統保護。

　　堅持分類評價、流域統籌的科學方法。長江流域各類型水體眾多，需要充分考慮具有重要生態功能或社會關注度高、保護緊迫性強的代表性水體，根據各河流、湖泊、水庫的不同特征，設置共同但有區別的指標體系，再進行分類評價，力求客觀反映水體水生態綜合狀況。

　　堅持問題導向、體現差異的指標內涵。聚焦長江流域突出水生態問題，充分體現長江源頭以及上、中、下游自然地理環境和經濟社會發展特點與差異，結合地方實際，對每個水體的每個考核指標探索性地設置期望值，通過期望值引導地方水生態保護和修復工作。

　　堅持可測可評、簡便易行的操作方法。《評分細則》以國內外較為成熟的監測評價標準或方法為基礎，建立了一套引導性強且易于推廣的評價考核方法，在操作層面上，確保各項指標可監測、可評價、可考核。

　　堅持工作統籌、政策協同的工作機制。有效銜接污染防治攻堅戰成效考核、長江“十年禁漁”等重點工作，做好部門間政策及標準規范協同，加強部門合作，發揮各自優勢，共同推進水生態考核機制建設。

　　重點把握《評分細則》的五個要點

　　《評分細則》統籌水生態現狀與變化、現實與可能、共性與個性等關系，因地制宜設置不同類型水體評價指標和權重，綜合考慮現狀值、期望值、變化幅度等因素進行評價，力求客觀反映各地水生態保護成效。其中，需要把握5個要點：

　　考核指標。在前期深入調研和廣泛征求各方意見的基礎上，《評分細則》結合我國實際情況，從國內外正在應用的與水資源、水環境、水生態相關的指標中篩選出了14項指標，具有較強的針對性、科學性、引導性、可行性。例如，為有效解決面源污染問題，設置了汛期污染強度指標；為積極應對重點湖泊水生態系統失衡問題，設置了水華面積比例、水生植被覆蓋度、綜合營養狀態等指標；為努力實現“有河有水、有魚有草、人水和諧”目標，設置了生態流量達標率、水體連通性、魚類物種數、自然岸線率等指標。這些指標不僅可以簡潔明了地反映水生態系統狀況，同時還可作為水生態系統變化的“晴雨表”，既滿足考核需求，又促進保護與發展相協調，為流域水生態系統治理提供導向。

　　現狀值。現狀值的確定是評價工作的重要基礎，考慮到各項指標年際波動特點，對于年際波動較大的指標，需要進行多次調查，盡可能客觀反映其實際狀況和特征，故采用三年監測值的滑動平均值或并集作為現狀值；對于年際波動較小的指標，則采用當年監測值作為現狀值。

　　期望值。期望值是水生態考核的一個創新嘗試，指的是水體相關指標曾經達到或者可能達到的較好狀態值。《評分細則》充分考慮長江源頭區、上游、中游、下游生態狀況與經濟發展差異，采用了三種方法：首先是根據現有標準、規范等確定，如水體連通性、生態流量達標率等指標；其次是參照有權威記錄的歷史較好狀態值確定，如魚類物種數、水生植被覆蓋度、大型底棲動物物種數等指標；最后是當上述兩個方法都無法確定期望值時，則運用統計學的方法確定，即與水生態狀況預期響應呈正相關的指標，期望值為該指標對應分區和水體類型監測結果樣本的95%分位數值，反之，呈負相關的指標期望值為監測結果樣本的5%分位數值。

　　權重。權重是評價過程中的重要參數，直接影響評價結果。評價時主要用到了兩類權重，一是在評價單個水體水生態現狀時用到的指標權重，二是在評價省域水生態現狀時用到的水體權重，兩類權重均是采用專家評判與數學統計分析相結合的方法確定，目的是引導地方有針對性地開展水生態保護修復。其中指標權重是在已明確水生態系統健康等一級指標權重的基礎上，綜合考慮指標的問題程度和可改善度，確定各二級指標在一級指標層級下的相對重要程度；水體權重則是綜合考慮水體的生態功能和社會關注度，確定各考核水體在省域內的相對重要程度。

　　變化幅度。評價考核主要看的是變化幅度，這是地方水生態保護工作成效最直觀的體現。《評分細則》將水體年際變化幅度遵循反退化原則賦予相應分值，在此基礎上計算省域年際變化幅度得分，以此作為省域水生態綜合評價的重要組成部分，以正向激勵為主，促進提升水生態保護水平。

　　水生態考核是一項涉及多個領域、多個地區的系統性工作，專業性強、復雜程度高，需要精心組織、系統謀劃。在試點工作開展的過程中，要堅持系統觀念，合理區分人為活動和自然因素對水生態環境的影響，確保評價考核結果公平公正。同時還要“不囿于一隅，不執于一端”，深入實地開展調查研究，充分了解地方水生態環境保護工作基礎和訴求，著力打通貫徹執行中的堵點淤點難點，通過試點不斷完善，有效引導各地履職盡責，為實現人與自然和諧共生的現代化、建設美麗中國作出應有貢獻。

　　作者系生態環境部環境規劃院副總工程師、環境規劃院長江經濟帶生態環境聯合研究中心主任